Por Tomás de la Maza.
Centro de Estudios Públicos (CEP)
1.- Hace algunas semanas, la Contraloría presentaba un informe de auditoría en el que detectó irregularidades por cerca de 1.500 millones de dólares por inobservancia de normas contables y presupuestarias, falencias en la ejecución de contratos y rendiciones de cuentas, deficiencias en manejo de fondos y otros tipos de gastos improcedentes; 2.- En 2024, los útiles escolares se empezaron a repartir recién el segundo semestre y a septiembre sólo se había entregado un tercio; 3.- A un año del incendio en Valparaíso sólo 40 viviendas han sido entregadas; 4.- 25 mil funcionarios públicos viajan por el mundo haciendo uso de sus licencias médicas, pero el programa de mejoramiento de gestión les sigue entregando la máxima bonificación por desempeño a todos ellos, mientras los sumarios avanzan poco y nada; … y esta lista desgraciadamente podría seguir. Un recuento que genera una natural indignación por esa mezcla de ineficiencia, privilegios y, lo que es peor, de indolencia. Pero más allá del reproche transversal, cabe preguntarse cómo llegamos a este punto. ¿Es sólo una suma de casos individuales o se trata, también, de un problema estructural? Más allá de las responsabilidades personales, hay un problema de fondo: tenemos un régimen de empleo público obsoleto, superado por los hechos y desfigurado por la jurisprudencia de nuestros tribunales y de la propia Contraloría.
¿Cómo llegamos hasta acá?
En el origen del empleo público se encuentra el Estatuto Administrativo (EA) ese marco legal que regula la relación entre el Estado y sus trabajadores. Como bien explica Enrique Rajevic (2018), el EA plantea un modelo de “plantas” para cada servicio público, es decir, establece el personal necesario —y perfectamente delimitado— que requiere para cumplir su función. Al interior de cada planta, un puñado de funcionarios es de exclusiva confianza de la autoridad, mientras la gran mayoría son de carrera e ingresan previo concurso público. Son evaluados todos los años y están protegidos ante la discrecionalidad de la autoridad política, siendo inamovibles salvo que incurran en alguna causal de destitución. Además de la planta, los servicios públicos pueden contratar personal para cumplir otras funciones transitorias, sin necesidad de concurso público, en la medida que tengan presupuesto suficiente y, en teoría, mientras no superen el 20% del total de los cargos de planta. Estos son los funcionarios “a contrata”. Por último, para “labores accidentales o cometidos específicos”, se puede recurrir a personal especializado “a honorarios” o a través de otros estatutos especiales. Planteado de esa manera, el régimen de empleo público suena bien; parece ser un sistema preponderantemente técnico, con cargos políticos y de exclusiva confianza claramente definidos, evaluaciones periódicas y reglas claras. Pero la realidad es muy distinta.
Lo cierto es que los cargos de la planta representan una porción cada vez menor del total de empleados públicos, mientras que los funcionarios a contrata van al alza, con más de la mitad de la dotación en esa calidad. Asimismo, crecen los funcionarios a honorarios y proliferan los nuevos servicios que, en lugar de estar bajo el alero del EA, se rigen por las normas del Código del Trabajo. De esta manera, casi el 80% de la dotación actual de los servicios públicos están contratados “transitoriamente”. Lejos, muy lejos, del modelo planteado por el EA. Este cambio de composición responde a varios factores. O, más bien, buscan sortear diversos problemas. Entre ellos, la rigidez de las plantas y la ausencia de buenos sistemas de evaluación que permitan desarrollar una carrera funcionaria. La primera dificultad se explica, por la inamovilidad de los funcionarios. Para incorporarse a la planta o ascender dentro de la misma, es necesario que existan vacantes y hacer concursos públicos. Pero como una vez dentro es muy difícil moverlos, el mismo Estado ha evitado modernizar las plantas y muchas de ellas llevan años inalterados. Esta restricción tuvo una salida fácil: a través de normas transitorias y glosas presupuestarias se levantó, en la práctica, el límite de 20% de funcionarios en la contrata. Por eso los jefes de servicio pueden recurrir a otras modalidades de contratación, sin necesidad de concurso ni más limitación que la autorización de cupos y recursos en la ley de presupuestos del año. Basta un simple decreto o resolución para incorporar a nuevos funcionarios. Es más, para ascender a alguien de la planta, en muchos casos se les entrega un cupo de la contrata, más alto y mejor remunerado, reservándoles el derecho a “volver” a su calidad anterior.
¿Cuál es el problema? Que mientras los funcionarios de planta gozan de inamovilidad en sus cargos, los demás son, en teoría, “esencialmente transitorios”, aun cuando lleven diez o veinte años en sus cargos, lo que genera incertidumbre e inestabilidad ante cada cambio de administración, especialmente entre aquellos de mayor responsabilidad. Por otra parte, los sistemas de evaluación de desempeño tampoco ayudan. A nivel institucional, los Programas de Mejoramiento de Gestión (PMG), que buscan incentivar el cumplimiento de objetivos a través de beneficios monetarios, se han convertido en un mero trámite. Como botón de muestra, en 2024, 201 de los 204 servicios evaluados obtuvieron el 100% de la bonificación, y los tres restantes lograron más de 93% (DIPRES 2024). Algo similar ocurre con las evaluaciones individuales, en las que históricamente todos los funcionarios del sector público han sido (y siguen siendo) calificados con un desempeño sobresaliente (Rajevic 2018). Así, es muy difícil distinguir entre quienes cumplen eficientemente con sus funciones y quienes no, haciendo imposible una evaluación objetiva del mérito. De esta manera, dejamos de identificar y premiar a los buenos empleados públicos, dejando a la discreción de la autoridad la designación de funcionarios en posiciones clave al interior del aparato estatal, lo que, al final, convierte la carrera funcionaria en una quimera.
Mala regulación, mal remedio
Lamentablemente, el legislador poco ha hecho para enfrentar este problema. Más allá de la implementación del sistema de alta dirección pública en 2003 —reformado en 2015—, el modelo del EA sigue intacto en su texto, pero superado por los hechos. Y no solo por los hechos. El EA ha sido desbordado, también, por el derecho. En 2014, los Tribunales de Justicia y la Contraloría comenzaron a transitar por un camino de regulación judicial y administrativa del empleo público, aplicando reglas de la legislación laboral común a los funcionarios públicos y reconociéndoles la “confianza legítima” en la renovación de sus contratas. Así, frente a una mala regulación tenemos un mal remedio. Porque los contratos transitorios devinieron en cuasi-permanentes, con funcionarios que ingresan y ascienden a discreción de la autoridad de turno, pero cuya remoción es cada vez más difícil. Y, por otra parte, reglas del Código del Trabajo, diseñadas para un régimen laboral que no es indefinido, empezaron a ser aplicadas al empleo público que fue pensado bajo una lógica de inamovilidad. Si a ello le sumamos el poder fáctico que tienen las asociaciones de funcionarios —basta recordar las movilizaciones de los funcionarios del Registro Civil o los paros de la ANEF—, quedamos en el peor de los mundos: funcionarios que ingresan fácilmente, que no tienen evaluaciones, incentivos ni una carrera clara, con agrupaciones que tienen gran poder coercitivo y que, frente a un mal desempeño, son difíciles de remover. Y eso es sin siquiera entrar en las contrataciones que se hacen exclusivamente por motivos políticos.
Esto ha llevado a que el número de empleados públicos siga creciendo inorgánicamente. Es más, hoy ni siquiera sabemos con exactitud cuántos funcionarios hay (véase Para Profundizar N° 2”). Pero los datos muestran que el crecimiento de los asalariados del sector público crece a un ritmo mucho más alto que los del sector privado (INE 2024). Podríamos, por último, esperar que este crecimiento viniera acompañado de mejoras en la calidad del servicio público, por pequeñas que sean. Pero ocurre justo lo contrario; mientras más crece el número de funcionarios, la efectividad del gobierno parece seguir deteriorándose en los principales indicadores a nivel comparado (Banco Mundial, 2024).
Y no es por falta de consenso…
Curiosamente, esta inercia en la regulación del empleo público no se debe a grandes disensos políticos o sociales. Al contrario, hay pocas cosas en la discusión pública que generen tanto consenso como la necesidad de reformarlo. Así lo demuestra el hecho de que se hayan presentado diversas iniciativas y que todas las agendas de modernización del Estado de los últimos gobiernos hayan manifestado su interés por cambiarlo. En esa misma línea, en julio de 2016, el CEP convocó a una comisión que estudió y presentó diversas propuestas para la gestión de personas en el Estado (CEP 2017); unos años más tarde, se lanzó un trabajo conjunto del CEP, Chile 21, Espacio Público y LyD (2019) con amplios consensos técnicos en la materia; y, en marzo de 2022, el Presidente Sebastián Piñera presentó un proyecto de ley que modificaba el EA y modernizaba el régimen de empleo público en la Administración del Estado, después de años de trabajo con las asociaciones de funcionarios.
Sin embargo, como se explicó anteriormente, hay pocos avances en la materia. Aun existiendo acuerdos transversales, los costos políticos de antagonizar con asociaciones y grupos de funcionarios —de cuyo trabajo depende la ejecución de un programa de gobierno—, hace muy difícil que los gobiernos estén dispuestos a sacar adelante una reforma al empleo público. Dicho de otro modo, ¿qué autoridad sería capaz de soportar paros prolongados, si la reforma no es del agrado de una o más asociaciones de funcionarios? ¿quién está dispuesto a hacer de esa, y no de la educación, salud o seguridad, su principal bandera política? Quizás por eso estos consensos siguen guardados en un cajón. Pero este statu quo puede cambiar; la coyuntura actual, con el escándalo que han generado los últimos informes de la Contraloría y el hastío generalizado de la población —y, también, de muchos funcionarios públicos—, permiten vislumbrar una oportunidad para modernizar, de una vez por todas, el régimen del empleo público en Chile.
¿Por dónde partir?
Frente a la posibilidad de un cambio, hay algunos elementos centrales que cualquier reforma debiese considerar. En primer lugar, establecer una clara delimitación entre los funcionarios permanentes de la Administración del Estado y quienes se desempeñen en cargos de exclusiva confianza del Gobierno de turno. En todo régimen democrático es razonable que exista un conjunto de puestos de exclusiva confianza en los ministerios o en ciertas reparticiones específicas para implementar los programas de gobierno. Ellos debiesen entrar y salir junto con las respectivas autoridades. Sin embargo, la gran mayoría de las funciones que desempeñan los empleados públicos no requieren de esa confianza. Por eso los países con mejores resultados en la efectividad de gobierno, suelen tener “servicios civiles” robustos, técnicos e independientes, que cumplen funciones de Estado, trascendiendo a los gobiernos de turno. Esta distinción, tan elemental, es una que nuestro régimen no resuelve. En la práctica, cada autoridad trae consigo a un gran número de asesores de confianza —contratados a honorarios o en la contrata—, y muchos permanecen más allá del período de la administración que los contrató. Cualquier cambio en el empleo público, entonces, debiese empezar por ahí; delimitando claramente qué cargos deberían ser permanentes y cuales transitorios o de exclusiva confianza. En segundo lugar, es necesario establecer una carrera funcionaria que permita atraer, potenciar y maximizar el talento en el servicio público. Para ello, es necesario instaurar mecanismos de ingreso que prioricen el mérito. Pero no basta con captar a los mejores, sino también es necesario retenerlos y potenciarlos. Al igual que en cualquier otro rubro, es indispensable que los empleados públicos tengan un horizonte laboral atractivo, que les permita proyectarse en el tiempo. En esa línea, hay dos componentes clave. Para tener una carrera funcionaria atractiva, hay que contar con un sistema de evaluación objetivo y útil, que permita destacar el buen desempeño e identificar rápidamente el potencial de cada funcionario. Por otro lado, se requiere establecer sistemas de movilidad estratégica (OECD 2023), que empuje a los funcionarios a crecer según sus méritos (movilidad vertical), pero que tenga una mirada integral del Estado, permitiéndoles moverse hacia otros servicios (movilidad horizontal), a distintos lugares (movilidad geográfica) o, incluso, entre diferentes funciones (movilidad funcional). En tercer lugar, definir un régimen claro de egreso. La carrera funcionaria también debe tener un fin. No es razonable mantener un sistema en que los funcionarios o son inamovibles o no tienen derecho a compensación alguna salvo que recurran a tribunales, con el mayor costo que ello implica para todas las partes. En ese sentido, hacen falta mecanismos permanentes de egreso, que permitan terminar a tiempo el vínculo con aquellos funcionarios de carrera que no cumplen con los estándares de desempeño esperados o cuyos servicios ya no son necesarios, por causales objetivas y con las indemnizaciones que correspondan. Por último, frente a la creciente laboralización del empleo público cabe al menos hacerse la pregunta; si estamos aplicando cada vez más las normas propias del Código del Trabajo a los empleados públicos, ¿no será mejor adoptarlo de lleno y hacer sólo algunos ajustes necesarios para la función pública? Ideas para mejorar el régimen del empleo público hay muchas y muy buenas. Aquí sólo se han mencionado algunas para la discusión que, ojalá, tengamos pronto. Pero sin voluntad política y apoyo social para una reforma en esta materia, seguiremos siendo testigos de un Estado atrapado en su propio laberinto. Y mientras tanto, los “enfermos” seguirán viajando, los útiles escolares seguirán llegando tarde, los damnificados de Valparaíso seguirán a la deriva y muchos buenos funcionarios públicos tendrán que seguir esperando. En 2016 la CGR estableció el criterio de la ‘confianza legítima’ que tenían los funcionarios a contrata para ser renovados en sus cargos, a partir de la segunda renovación; en 2018 la misma CGR imparte instrucciones generales para la aplicación de este criterio y en 2023 los Tribunales de Justicia aplican también la categoría de confianza legítima, pero exigiendo cinco renovaciones para que ella se configure —esta discrepancia e incertidumbre se mantuvo hasta fines del año pasado en que la primera radicó el asunto en los segundos, señalando que era un ‘asunto litigioso’; en 2022 la Contraloría quiso reinterpretar y limitar por la vía de un dictamen la contratación de personal a honorarios en el Estado, lo que fue matizado en pronunciamientos posteriores; y, un largo etcétera que sigue en pleno desarrollo mientras escribimos estas líneas. De esta manera, los Tribunales de Justicia y, especialmente, la CGR, han regulado (¿desfigurado?) el régimen del empleo público establecido en el EA. Más allá de las culpas del legislador por no hacerse cargo del problema de fondo, frente a una mala regulación legal, hoy tenemos, también, una mala regulación jurisprudencial. ¿Será ese el único derrotero que le queda al empleo público, o seremos capaces de reformarlo?
¿Cuántos son los funcionarios públicos?
Hoy en día no sabemos con certeza cuantos son los funcionarios públicos. Por insólito que parezca, el Estado de Chile no tiene un listado fidedigno de la nómina de sus empleados. Lo que sí tenemos son dos fuentes de información: las estadísticas del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y los datos autorreportados de los servicios públicos que son recopilados y publicados por la Dirección de Presupuestos (DIPRES). Las primeras cifran en alrededor de 1.200.000 los asalariados del sector público, mientras que los segundos indican que el personal civil del Gobierno central asciende a 940.000 personas. Esta diferencia radica en que ambas instituciones miden cosas distintas. Las estadísticas reportadas por el INE contabilizan a todos quienes trabajan en la administración pública y, también en instituciones o empresas del Estado. Por otro lado, mientras que las presentadas por DIPRES solo incluyen al personal civil de la administración central, municipalidades, instituciones estatales de educación superior, empresas públicas y organismos autónomos, pero deja fuera a las FF.AA. y de Orden.
Ahora, más allá de la diferencia, lo que es peor es que ninguna de estas cifras entrega muchas certezas. Por un lado, las cifras del INE son proyecciones estadísticas, mientras que las de DIPRES son “promedios anuales” en base a reportes entregados por cada una de las instituciones públicas, pero cuya exactitud y veracidad no está confirmada. Así, a pesar de que mes a mes se pagan sueldos a cientos de miles (¿o millones?) de personas, seguimos sin saber a ciencia cierta quienes y cuantos son los empleados públicos en Chile.
