Por: Aldo Mascareño y Sebastián Izquierdo R.
Investigadores CEP
A propósito de la reciente entrega del Informe Final de la Comisión para la Paz y el
Entendimiento, esta columna revisa cuáles son las propuestas clave y los riesgos
de su implementación, comprendiendo que más que una solución definitiva, el
texto plantea un trayecto que debe ser asumido por el Estado y la sociedad.
Hay problemas que es mejor no resolver, porque su solución detendría la
marcha del mundo: quien resuelva la incertidumbre del futuro, arruinará
la esperanza; quien ofrezca seguridad absoluta, eliminará la prudencia;
quien nos haga a todos iguales, arruinará la sorpresa y la ambición. Pero
hay otro tipo de problemas que no se pueden mantener, porque su
dilación agobia, produce acostumbramiento, indiferencia y acumula sus
tensiones hasta que ellas explotan en la cara.
El conflicto histórico en la zona sur de Chile entre población mapuche,
chilena y el Estado es de este segundo tipo de problemas. Desde 1990
se han conformado cerca de ocho comisiones o mesas de trabajo sobre
el tema en las regiones del sur (Biobío, La Araucanía, Los Ríos, Los
Lagos), así como sobre la situación indígena general en Chile (de Cea y
Caniguan 2024). Todas formularon propuestas; algunas derivaron en
institucionalidad, pero la mayoría se diluyeron en el siguiente cambio de
gobierno [Para Profundizar 1]. Por ello, el problema ha explotado
progresivamente en la cara: desde el atentado contra una caravana de
camiones forestales en Lumaco, el 1 de diciembre de 1997, hasta el
ataque más reciente a la central Rucalhue, el 22 de abril de 2025. En
más de tres décadas de historia reciente, han muerto chilenos y
mapuche, ha aumentado la radicalidad de los movimientos indígenas y
se ha incrementado la complejidad del conflicto (Salas y Sandoval 2024;
Caniuqueo 2024; Lagos et al. 2024; Gerber 2024).
La Comisión para la Paz y el Entendimiento, creada el 21 de junio de
2023, entregó su Informe Final el 6 de mayo de 2025 (CPPE 2025a) 1 ,
tras casi dos años de investigación, sesiones, audiencias, diálogos y
encuentros —autoconvocados, territoriales y digitales— con la
participación de múltiples actores y más de 5.000 personas (CPPE
2025b). Desde días antes de su publicación, el Informe recibió críticas y
manifestaciones de decepción por no cerrar el problema de tierras, por
un eventual ‘tinte octubrista’, por los costos, por no referir al terrorismo y
no incluir a las víctimas de la violencia en la zona sur.
En este texto, revisamos las principales propuestas de la Comisión y
evaluamos la envergadura de esas críticas. Tras la entrega del Informe,
la Comisión se disolvió, pero ha puesto en marcha un trayecto. Si el
trayecto se transforma en solución, no depende ya de la Comisión, sino
del modo en que la institucionalidad nacional y los actores involucrados
discutan, evalúen, se hagan cargo o perfeccionen las propuestas
contenidas en el Informe entregado.
Costos y restricciones en la política de tierras
El primer aporte del Informe es haber entregado un panorama claro de la
dinámica y problemas del sistema de reparación territorial actual, creado
en la Ley 19.253 de 1993. Sobre esta base, pone cifras al conflicto de
tierras. El monto de USD 4.000 millones que el Informe establece, deriva
del análisis de aquel modelo de reparación territorial y de la propuesta de
límites y restricciones que la propia Comisión plantea para evitar la
reproducción indefinida del sistema actual.
El modelo vigente incluye: a) la creación constante de nuevas
comunidades y el incremento de familias que reclaman su derecho a la
tierra en base al uso de los mismos títulos de merced; b) supone un
tiempo excesivo de 20 a 25 años entre el otorgamiento de la
‘aplicabilidad’ (esto es, el reconocimiento del derecho a reparación) y la
entrega efectiva de tierras; c) produce presión sobre particulares por la
compra de tierras (pues la tierra es el único mecanismo de reparación
actualmente); y d) determina la imposibilidad de arriendo, subdivisión o
explotación de esas tierras indígenas. Considerando hasta el día de su
publicación, el Informe indica que existen 727 comunidades con
‘aplicabilidad’ y 1.252 que la han solicitado. La resolución de esos casos
tardaría entre 80 y 162 años (98ss, 113ss, 126).
Frente a esto, el Informe introduce límites y restricciones orientadas a
detener la reproducción del problema. Entre ellas están: a) limitar a un
5% el crecimiento de demandas producto del aumento de familias,
restringiendo el uso de los títulos de merced —ello alcanza un valor
máximo estimado de USD 3.266 millones—; b) establecer un fondo fijo
máximo de USD 605 millones para comunidades constituidas o no
constituidas que presenten solicitudes en el futuro; y c) considerando el
límite de 5% al crecimiento de familias, una cota máxima de USD 129
millones para comunidades que no cuentan con títulos históricos —este
último es un desafío mayor que requiere mecanismos de prueba y
análisis territorial de tipo histórico (110-114)—. De acuerdo con los
parámetros y escenarios considerados, el total asciende a USD 4.000
millones, cifra que podría aumentar mientras el sistema no arranque.
En tal sentido, el Informe efectivamente se orienta a limitar los efectos de
la Ley 19.253 en cuanto a reparación, busca restringir su reproducción ad
aeternum. Para ello, el nuevo sistema de reparación propuesto por la
Comisión requiere sortear los pasos institucionales para entrar en
funcionamiento (consulta indígena, tramitación legislativa). Mientras este
no se discuta, eventualmente se mejore e implemente, la multiplicación
de comunidades, familias y demandas de reparación, así como la presión
sobre las tierras particulares, los conflictos y enfrentamientos,
continuarán.
Institucionalidad de reparación y sus problemas
La nueva institucionalidad contempla una Agencia de Reparación
encargada de administrar el fondo financiero de USD 4.000 millones.
Asimismo, se establece un Tribunal arbitral, definido como “autónomo,
administrativo, de carácter mixto, [y] actuará como árbitro arbitrador”
(128). Esta descripción parece confundir distintos tipos de tribunal. Por
una parte, no es claro si con ‘administrativo’ refiere a un tribunal que
forma parte de la administración del Estado (y no del Poder Judicial) o si
se trata de un tribunal de tipo administrativo que revisa casos
relacionados con la actuación de la administración pública. Asimismo,
que el tribunal actúe como ‘árbitro arbitrador’ implica que falla
obedeciendo criterios de equidad y prudencia y las que las partes
indiquen en el acto constitutivo del tribunal (y si no las expresan,
entonces se aplica el Código de Procedimiento Civil). Pero al mismo
tiempo, al señalar su carácter ‘mixto’, queda indeterminado si se refiere a
su composición y funciones o a lo que se define como un ‘tribunal arbitral
mixto’, que actúa como arbitrador en cuanto a procedimiento, pero en
derecho en cuanto al fallo (CAM-CCS 2025). De este modo, la
configuración del Tribunal arbitral propuesto carece de claridad. Resulta
fundamental precisar la naturaleza del órgano propuesto para garantizar
su adecuado y eficaz funcionamiento.
Al Tribunal arbitral se le asignan, además, facultades de mediación y de
formulación de recomendaciones a órganos del Estado que —tomando el
modelo del Tribunal de Waitangi (Donoso 2024)— pueden ser base para
la negociación con el gobierno o, en el futuro, con la Agencia de
Reparación [Para Profundizar 2]. En todo caso, el Tribunal arbitral tiene
competencia para demandas de comunidades sin títulos históricos y
solicitudes de reparación únicamente sobre nuevos títulos no
previamente invocados (otra limitación que establece la Comisión) (128).
Además, las comunidades tienen 5 años para presentar su solicitud de
reparación desde la formación del Tribunal (nueva limitación) (135). Así
también, un tronco histórico que ya haya sido objeto de reparación no
podrá solicitar nuevas compensaciones (tercera limitación) (135).
El Tribunal estará compuesto por seis miembros: tres de origen mapuche
y tres no mapuche, con “reconocida capacidad profesional o dirigencial o
experiencia” (129) en los temas del Tribunal. La formulación de estos
atributos es difusa como para operacionalizar el reconocimiento de
capacidades. Además, se expresa de manera no copulativa: se puede
tener una o la otra. Por otro lado, dos miembros mapuche son
nombrados (por el Consejo de Pueblos, si ha sido creado, o CONADI); el
tercer miembro mapuche, así como los tres no mapuche, son
seleccionados mediante el sistema de Alta Dirección Pública (ADP) y
ratificados por el Senado de manera conjunta (129). No hay mayores
justificaciones sobre estas diferencias en el proceso de selección: por
qué el sistema ADP no funciona para todos, ni por qué se ratifican de
manera conjunta. La presentación individual de los candidatos ante el
Senado suele ser una mejor alternativa para evitar la politización de los
nombramientos (cuoteo), siendo fundamental evitar, en última instancia,
la cooptación.
Otros puntos críticos también deberán ser discutidos y resueltos.
Primero, un tribunal paritario de seis miembros, tres mapuche y tres no
mapuche, independiente de su selección, puede tender al bloqueo. Si se
mantiene la paridad mapuche-no mapuche, una alternativa puede ser
que el presidente del Tribunal decida en última instancia, junto a una
presidencia alternada por períodos. Otra opción es la incorporación de un
miembro de distinta nacionalidad (extranjero) con experiencia y prestigio
internacional como árbitro arbitrador, bajo aprobación del Senado.
Segundo, puesto que el Tribunal podría actuar como árbitro arbitrador, la
Corte Suprema solo puede intervenir anulando el fallo por falta o abuso
grave en la decisión. Esto lo hace en base a su prerrogativa
constitucional de superintendencia disciplinaria de los tribunales del país
(art. 82), no en base a equidad o prudencia, como el árbitro arbitrador.
Tercero, el Tribunal tendrá también la tarea de evaluar el sistema general
de reparación transcurridos cuatro años desde el inicio de su
funcionamiento (130). Esto reabre, por una única vez y por seis meses, el
proceso de reparación si las tierras no son suficientes, facultando a la
Agencia para adoptar medidas sobre reparaciones alternativas o de
tierras en base a lo que llama las cinco fuentes: predios ofrecidos por
particulares, propiedad fiscal, tierras de industria forestal y otras
empresas, donaciones, y predios particulares inscritos dentro de seis
meses desde la publicación de la ley que crea la Agencia y el Tribunal.
El problema de todo esto no es que se retorne al sistema de la Ley
19.253 que reproduce indefinidamente el problema, pues la Comisión ya
habrá establecido límites a la revisión: montos máximos, límite de años
para presentar solicitudes, prohibición de doble uso de títulos,
restricciones a las demandas por división de comunidades, revisión del
sistema por única vez, límite temporal para la revisión y la posibilidad de
mecanismos alternativos de reparación. El problema, más bien, radica en
la presión que se ejerce sobre los propietarios para ofrecer, donar o
negociar la venta de tierras (79, 98ss, 116). Con la industria forestal, por
ejemplo, se sugiere un plan en dos fases (133). La primera es una mesa
de trabajo con el Ejecutivo para la transición de predios (usufructo,
servidumbre, coadministración, venta) y el catastro de sitios de
significación cultural; la segunda fase arranca con la nueva
institucionalidad, pero queda indeterminada, aunque indica lo que se
debe seguir trabajando en el corto y mediano plazo.
El problema de la presión sobre los propietarios ha existido en el pasado,
permanece en el presente y podrá continuar en el momento de la
reapertura en cuatro años. En tanto presión, no es la negociación abierta
y legítima lo que predomina, sino amedrentamientos, amenazas, tomas y
atentados. En una palabra: confrontación. El Informe estipula que las
tierras particulares deben haber sido ofrecidas de manera libre y
voluntaria (131), pero en las circunstancias actuales, en especial en las
regiones del Biobío y La Araucanía, esto no puede asegurarse.
Por ello, el orden público es una condición de borde para el despliegue
exitoso de las propuestas de la Comisión. En otros términos, el
resguardo del Estado de derecho en la zona es fundamental. La
elaboración de medidas de seguridad no era una tarea central de la
Comisión, sin embargo, sí es una misión de la política nacional, del
gobierno presente y de gobiernos futuros y del Estado democrático de
derecho en general. La Comisión ha sugerido limitaciones y restricciones
pertinentes para el nuevo sistema de reparación que propone, pero todas
ellas solo podrán implementarse bajo la condición de un orden público
legítimo en el que la coerción no constituya ventaja. La Agencia y el
Tribunal tendrán que verificar que esto se haya cumplido en casos
futuros, pero la función de mantención del orden público no es de ellos,
sino del Estado.
Como lo hemos señalado al inicio, la Comisión propone un trayecto que
incluye tareas, pero esto demanda que el Estado cumpla con las suyas.
Reparación alternativa, organización política y las
víctimas
El modelo de reparación actual bajo la Ley 19.253 se basa
exclusivamente en la cesión de tierras y, en la práctica, restringe
severamente su uso productivo (99) [Para Profundizar 3]. La Comisión
propone un conjunto de mecanismos alternativos a la cesión de tierras,
que pueden reducir la presión sobre ellas. Permite lo que antes no era
posible, por ejemplo: contratos de tierras comunitarias o individuales
(usufructo, arriendo, mediería) con plazos de 25 años y formas de
retractación (131); abre reparaciones alternativas, como pago de créditos
hipotecarios, planes habitacionales, financiamiento de estudios,
participación en gestión de parques nacionales e incluso el retiro de
remanentes en un plazo de seis años (133-134).
Adicionalmente, se presentan medidas orientadas al fortalecimiento
cultural y al desarrollo de los potenciales productivos de la zona
—cuestiones que habían sido identificadas con claridad en la Encuesta
CEP 87, realizada en 2022 en las regiones de Biobío, La Araucanía, Los
Ríos y Los Lagos (CEP 2022; ver también Caniguan y Cayuman 2024;
Valenzuela 2024; Izquierdo 2024) [Para Profundizar 4]—. Entre estas
medidas están la creación de un instituto para el fortalecimiento de la
lengua, historia y cultura mapuche, el desarrollo de infraestructura
pública, de espacios de comercialización, nuevos instrumentos de
fomento agrícola y de desarrollo de alianzas productivas, mayor
educación técnico-profesional y subsidios para reconversión de suelos y
plantaciones forestales (124, 135ss).
En materia de organización política, la Comisión recomienda una reforma
constitucional para el reconocimiento de los pueblos indígenas en
general y la interculturalidad como principio de diversidad cultural (123).
Esto va en línea con el artículo 5 de la propuesta del Consejo
Constitucional. También recomienda ampliar el concepto de comunidad
indígena de la Ley 19.253 para implementar un principio de
autogobernanza que reconozca sus autoridades, la representación
territorial y la consecución de fines comerciales (123), lo que podría
parecer más cercano a propuestas del primer proceso constitucional. En
cualquier caso, la asociación para fines comerciales no requiere de
autogobernanza política, sino de derechos de propiedad individuales y,
por otro lado, la forma de representación política que tendría la
autogobernanza es dejada a la ley por el Informe (124). La Comisión no
propone una modalidad particular de autogobierno; más bien apunta a
las instituciones propias. En ellas, la población mapuche tiene una alta
confianza, mayor al 50%, como el lonko, la machi, el werkén y también el
presidente de la comunidad, mientras que la confianza en los escaños
reservados solo alcanza a un 17% (CEP 2022). De todos modos, este es
un punto relevante que seguramente producirá controversia.
En cuanto a las víctimas de violencia rural o de actos terroristas —como
el Informe señala (125)—, la Comisión elabora una critica el actual
programa de reparación de Ministerio del Interior por limitaciones en su
enfoque, fallas de coordinación y fondos restringidos (73ss). Propone
alternativamente un proyecto de ley de reparación integral con
indemnizaciones, prestaciones y garantías aplicable en las regiones del
Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, el que un próximo gobierno
podrá poner en discusión y cuyos fondos deberán determinarse en el
futuro (125s).
Conclusiones
El Informe de la Comisión para la Paz y el Entendimiento señala medidas
y justificaciones para el trayecto que ella sugiere. Al hacerlo, asigna
tareas a distintas instancias, no solo para implementar lo que propone,
sino también para crear las condiciones de resolución del conflicto
histórico de tierras en el sur de Chile. Esto incluye al Estado de Chile y su
misión fundamental y primaria de preservar el orden público y la
seguridad de la zona. Sin esto, ningún plan tendrá éxito.
La motivación central del Informe, que emerge en distintos gestos y
medidas de sus capítulos y secciones, es la de comenzar a cerrar el
conflicto por medio de distintas cláusulas de limitación: monetarias,
jurídicas, administrativas, sociales y temporales. Esa es la trayectoria
principal que diseña. No pretende cerrar el problema de manera
autoritativa, pues un conflicto de al menos dos siglos no se puede cerrar
de una vez. Sin embargo, sus propuestas trazan un camino que aún
puede ser mejorado por el Estado de Chile y sus habitantes mapuche y
no mapuche, en el ejercicio de las capacidades de entendimiento.
En ese trayecto surgen riesgos: la composición del Tribunal arbitral, la
revisión en cuatro años del nuevo sistema, cuán representadas se
sienten las partes con él, la presión sobre las tierras, las eventuales
derivas de discusión sobre autogobernanza y la preservación del Estado
de derecho en la zona —un riesgo actual y permanente sin cuya
resolución se hace imposible la implementación efectiva de cualquier
programa—. Pero el riesgo último es que esta Comisión haya sido una
más en los últimos 35 años, que sirva para reconstruir la historia del
pasado, no para contribuir a la historia del futuro.
